2023年4月25日，卢森堡时间10:10（北京时间16:10），欧盟理事会投票通过了碳边境调节机制（CBAM）。这标志着CBAM走完了整个立法程序，现在可以说是“正式通过”了。

投票结果如下：

今天与CBAM同时通过的还有4个与碳市场相关的立法，其中最重头的是对欧盟碳市场（ETS）指令的修订，其他是：设立社会气候基金的法规、海运船舶排放的MRV规则的修订、航空业相关的碳市场规则的修订。可能还会有一个签字仪式，然后这些法案的全文就会刊登在欧盟的官方公报上（Official Journal）。

欧盟委员会通过绿色新政“适应55”一揽子提案中的五项关键法案，包括扩大欧盟碳市场、海运排放、基建排放、征收航空燃油税、设立碳边境税等。经欧盟理事会表决后，五项法案将正式生效。

此举将使欧盟减少主要经济部门的温室气体排放，同时为居民和小微型企业提供有效支持。

“适应55”一揽子提案旨在修订欧盟立法，以确保实现欧盟到2030年将温室气体净排放量较1990年水平至少减少55%的目标，并在2050年实现碳中和。

欧盟碳边境调节机制对我国的可能影响

1、我国是欧盟第一大贸易伙伴和最大商品进口来源国、欧盟进口商品隐含碳排放的最大来源国；

2、我国出口欧盟的中间产品中80%的碳排放来自金属、化学品和非金属矿物，属于欧盟碳市场高泄露风险部门，一旦纳入碳边境调节会对出口产生巨大影响；

3、围绕EU CBAM的影响已有开展了很多研究工作。在数据和假设不同的情况下（如进口产品的排放范围、相关产品的碳排放强度和碳价），结论会有较大差异。总体认为，中国对欧出口总额的5-7%会受到影响，CBAM部门对欧出口下降11-13%；对欧出口成本增加约1-3亿美元/年，占CBAM覆盖产品对欧出口额的1.6-4.8%。

我国的应对措施

1、建议我国与欧洲在政治和技术层面加强对话；

2、建议国内在政策和技术方面做好EU CBAM实施的相关准备。

问答选编

问题1：中国碳市场跟国际碳市场接轨的可能性及可能的路径？

A:碳市场接轨问题在学术研究层面可以有各种假设情景，但是从实际实施角度难度较大。认为2030年前我国不大可能与欧盟碳市场完全衔接，最主要的任务依旧是发展国内碳市场。

澳大利亚曾与欧盟进行碳市场连接的谈判。目前与欧盟碳市场接轨的国家只有挪威、瑞士等，但是情况很特殊。挪威、瑞士的市场小，欧盟碳市场的规则直接适用。中国碳市场规模较大，与同样较大规模的欧盟碳市场接轨，涉及管治权等十分复杂问题。针对个别行业的受限制连接或许是开始阶段的一个可能方案。

问题2：EU CBAM证书成本最终由谁承担？对其他国家进口商产生影响是否影响到贸易结构？

A:EU CBAM证书成本承担情况与贸易买卖双方市场有关，不好一概而论。有研究指出，对欧出口额受EU CBAM影响最大的国家是乌克兰和俄罗斯，我国排在第四或五位。贸易结构主要与商业行为有关，产品竞争力取决于生产成本与碳价格差额等方面。

问题3：EU CBAM是否考虑了各种标准的抵消机制，如VCS、CCER？

A:EU CBAM没有考虑上述的抵消机制。EU CBAM作为“名义碳市场”，企业按照内涵碳排放量从政府主管机关购买CBAM证书，CBAM证书价格与欧盟配额价格、配额免费分配比例有关。从间接影响上看，采用抵消机制会引起碳价格下降，但对CBAM证书价格影响较小。

问题4：EU CBAM适用原材料及制成品，是否包括汽车等？

A:目前EU CBAM仅包括相对初级的原材料制成品。对于汽车这类更集成的产品，EU CBAM暂不包括这类范畴。

问题5：欧盟通过CBAM证书获得的资金，用途有哪些？

A:目前欧盟还没有提及CBAM的资金用途。很大可能性与欧洲碳市场用途类似，例如鼓励和支持低碳技术、对受到较大影响的欧盟成员进行补偿等。

问题6：中国企业的产品如果在国内已经达到了碳中和，要不要承担EU CBAM成本？

A:欧盟是否认可中国企业产品达到了“碳中和”，取决于欧盟选取什么样的方式和指标等来判断，与采取哪些标准有关。

问题7：EU CBAM适用范畴是否会扩大？

A:目前EU CBAM适用于水泥、电力、化肥、钢铁、铝这5个行业。欧盟委员会、欧洲理事会、欧洲议会围绕EU CBAM机制仍在沟通。欧盟委员会作为执行主体，需要考虑到EU CBAM机制的实际可操作性。

问题8：钢铁工业有短流程和长流程之分，EU CBAM是否考虑了工艺流程的影响？

A:EU CBAM不考虑工艺流程，只考虑纳入产品的碳排放水平，也有可能影响企业在技术路线和工艺流程上的选取。

问题9：欧盟CBAM是否与《巴黎协定》第6条全球碳市场有关？

A:目前没有直接关联，间接关联可能涉及碳市场的接轨，《巴黎协定》第6条为全球碳市场提供了一些规则基础。

（一）欧盟碳边境调节机制尘埃落定

2022年12月13日欧洲议会与欧洲理事会达成临时协议，正式确定建立欧盟碳边境调节机制（以下简称CBAM），并将于2023年10月1日起正式生效，意味着全球首个“碳关税”机制即将进入实施阶段。

2023-2026年将是CBAM的过渡期，过渡期内申报企业只需要履行报告义务，2026年，欧盟将正式征收“碳关税”。钢铁、水泥、电力、化肥、铝和氢气，以及特定情况下的间接排放和下游产品将成为第一批纳入征收范围的行业。到2030年欧盟预计将欧盟碳市场涵盖的所有商品囊括进征税范围，而欧盟碳市场将从2026年开始削减免费配额，直到2034年全部取消。欧盟委员会将主要负责CBAM的执行和监管。

尽管欧盟CBAM的实施已经板上钉钉，但国际上围绕碳关税的争议也从未停歇。争议的核心聚焦于CBAM是否违背世贸组织协定（WTO）原则，并对多边贸易体制带来破坏。我国曾明确表明对CBAM的反对立场，印度、俄罗斯、巴西等国也针对欧盟CBAM表达了担忧和抨击，认为其具有歧视性和不公平性，违反自由贸易相关规定，是危险的贸易壁垒行为。而欧盟始终坚持，并认为CBAM与WTO原则本质上是相适应的，也希望通过开展碳定价和履约促使全球各国都能够推行具有气候雄心的政策。关税与贸易总协定（GATT）中的例外条款即“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”和“与保护可用竭自然资源有关的措施”，被外界认为将是欧盟在弥合CBAM与WTO的争端中最有可能加以利用的条款。

（二）美版“碳关税”雏形显现

2022年6月，美国《清洁竞争法案》（以下简称CCA）草案公布，向外界展示了美国“碳关税”的雏形。相较于欧盟CBAM，CCA呈现了另一种“征税”形式。

美国CCA的征税逻辑是，以美国产品的平均碳排放水平为基准，对碳排放水平高于基准的进口产品和本国产品征收碳税。

在征收时间上，从2024年开始，对碳排放水平高于基准线值的部分征收55美元/吨的碳税。之后每年在上年碳税价格上按照通货膨胀率叠加5%进行上浮。

在征收范围上，2024年和2025年CCA征收的范围将覆盖21个行业的产品。从2026年开始，对进口产品的征税范围将进一步延伸至下游制成品，如进口产品含有500磅以上CCA纳管产品也将征税。到2028年，这一标准将收紧至100磅。

在进口产品碳排放水平核定层面，如果进口商品原产国具备透明的、可核验的且可信的碳排放信息，且该国是“透明市场经济体（transparent market economy）”的话，美国将承认该产品的碳排放信息。否则，将采用原产国行业产品的平均碳排放强度。如果原产国的排放数据不可靠或无法验证，则采用该国整体碳排放强度。

从整体上看，美国CCA提案还处于初级阶段，离形成正式文本还有一段距离，也存在部分监管漏洞和不明确的地方，例如：如何定义“透明经济体”、是否豁免已经在出口国进行碳排放履约的产品等。但该法案能侧面反映美国在建立自己“碳关税”制度上的设计思路和机制雏形。

从目前的版本看，美版“碳关税”相较于欧盟CBAM实现了与碳市场的脱钩，这与美国尚未建立全国碳市场的国情有关。尽管美国CCA与欧盟CBAM征收机制不同，且双方理论上难以形成互相豁免，但美国紧跟欧盟制定“碳关税”政策，一方面展示出对传统盟友欧盟气候政策的支持，并表达对于“碳关税”的开放态度，另一方面也看到了实施“碳关税”对于保护和发展本国制造业的积极作用。

气候俱乐部：发达经济体的合纵连横

在气候问题日益成为全球治理议程核心的当下，各国更加意识到气候话语权的重要性，而发达国家似乎更加有意结成气候联盟，主导全球气候治理话语权。在CBAM协议签署的前一天，七国集团正式宣布“气候俱乐部”成立。气候俱乐部将重点关注工业部门的减排，以加速推进工业部门绿色升级，并将促进各国建立更具雄心且更透明的气候政策，尤其在碳排放的核算和报告机制方面，将强化合作，在国际层面打击碳泄漏。

近期，欧美有意成立“钢铁俱乐部”。2022年10月31日，美国和欧盟同意结束钢铁和铝的贸易争端，以恢复钢铁和铝产品贸易正常化，并计划在未来两年内制定一系列促进钢铁和铝行业低碳转型的政策，确保进口的高碳钢和铝产品无法规避这些政策。

尽管G7气候俱乐部才迈出一小步，相关运作机制还未正式建立，“钢铁俱乐部”也还处在概念阶段，但可以明确的是：在国际贸易规则与应对气候变化规则越来越交织的背景下，发达经济体有意建立“气候联盟”，在内部建立一套包括碳关税在内的，互认的应对气候变化新机制，并试图利用其在经济和贸易领域的影响力将机制和配套的标准扩大到全球范围。

小结：国际气候博弈新动态

应对气候变化问题需要国际合作，但迄今为止应对气候变化问题与国家发展权问题之间的强对立关系并未从根本上得到缓解，致使国际气候谈判进展缓慢。应对气候变化是应基于“现实与后果”还是要尊重“道义与公平”，一直是发达国家与发展中国家气候谈判过程中博弈的重点。近年来，发达经济体应对国际气候问题方面上发生了细微的变化，体现在：

内部更“团结”。在行动方式上，发达经济体酝酿成立各种内部气候合作关系，实现内部团结一致，减少分歧，进一步牢牢控制气候政策、标准、科技等方面的话语权。

创新“游戏规则”。以促进减排为由，利用自身经贸优势地位和气候保护的“道义制高点”，主导国际气候政策的制定，通过设置各种类似“碳关税”的贸易机制，制造绿色壁垒。

气候援助“画饼充饥”。欧盟的CBAM、美国的CCA都设置了帮助最不发达国家实施绿色发展的条款，也表示有意对最不发达国家实施豁免，以便争取其支持。

在国际气候博弈加剧的当下，国际气候合作将面临诸多挑战：

发展中国家发展权力受到挤压。欧美碳关税不排除有绕开WTO强行征收的可能，将对现有贸易秩序带来冲击。假若其他国家对欧美碳关税采取相应的反制措施，将对全球贸易自由化带来进一步严重冲击，全球贸易秩序将面临崩溃。

全球气候将加速恶化。碳关税制造的贸易壁垒将弱化发展中国家产品的价格优势，影响出口。随着出口减弱，经济增长放缓带来的失业、贫困、政府财政收入降低、外汇失衡等问题都将成为政府优先于气候问题亟待解决的事项，导致全球气候加速恶化。

发达国家将承受高物价。碳关税的实施将会使一部分制造业回流，从而导致发达经济体居民不得不承受高物价。